2007: EL AÑO DEL RÉCORD DE INVERSIÓN EN LA OBRA PÚBLICA

Se destinarán no menos de 15.000 millones de pesos. El grueso será para viviendas y caminos. El papel que jugará el sector privado.

De la mano de la inversión pública, la inversión real total supera los niveles anteriores a la recesión y crisis de 1998-2002. Hoy, lo que invierten el gobierno nacional y los gobiernos provinciales representa el 13% de la inversión total, equivalente a casi el 3% del PBI. Así, la inversión pública está todavía lejos del 5%/6 % del PBI anual de los años 80, pero por encima del 1% de los años 90.

El 90% de esa inversión pública se dirige al sector construcciones e incluye desde viviendas y caminos a redes de gas y energía o gasoductos. Y a diferencia de otros períodos, esa obra pública se financia con impuestos de rentas generales, impuestos específicos y "cargos específicos" a cargo de los usuarios a través del Presupuesto Público o de Fondos Fiduciarios.

A su vez una parte de esa inversión pública son subsidios o incentivos que el Estado otorga al capital privado a través de subvenciones a la inversión y/o a los precios o tarifas. Si se excluyeran, el monto total de la inversión pública se reduciría más de una tercera parte.

Además, hay otros incentivos que no se contabilizan como inversión, como reducciones o exenciones sobre los derechos de importación a los bienes de capital o exenciones, subsidios o cupos fiscales por Ganancias o IVA que benefician inversiones del sector privado, en su mayoría empresas grandes, incluidas multinacionales.

Por ejemplo, en el Presupuesto 2007 se prevé un gasto en obras a cargo de Vialidad Nacional por 2.781 millones de pesos y transferencias para la construcción de viviendas económicas por 3.415 millones. También hay aportes por 663 millones para la Central Atucha II o 303 millones para el plan de inversión de AySA.

A su vez, los subsidios rondan los 6.500 millones de pesos más 1.200 millones en préstamos reintegrables y capitalización de empresas, y 1.380 millones de pesos en subsidios al transporte automotor y de pasajeros.

"El especial énfasis con el que vino aumentando la inversión pública, aun tratándose de un agregado heterogéneo, le otorga hasta ahora una cierta tonalidad 'desarrollista' al enfoque del gasto público. Se da, así, una contribución atendible a la formación de capital social fijo—infraestructura, en sinergia con el sector privado, lo que tiende a corresponderse con el esfuerzo de crecimiento. Esa mayor inversión también hace al tema de la competitividad desde una óptica sistémica, sin olvidar el dato del multiplicador de actividad y de empleo", opina el economista Eduardo Curia.

Para Miguel Bein, también economista, la inversión del sector público "es el reflejo de un cambio en el modelo de política económica donde hay más énfasis en el rol rector del Estado en la provisión de bienes del servicio público y menos énfasis en el rol de las concesiones y de la inversión privada".

"En algún sentido, el Estado concurre a través de la inversión pública ya sea financiada con impuestos o con 'cargos específicos' a sostener el nuevo esquema de negocios haciéndose cargo de aquellas inversiones que no fueran realizadas por el comportamiento especulativo que exhibiera el capital privado en el ámbito de las empresas privatizadas. Este es el marco general en el que se inscriben discursos y prácticas políticas de corte 'neodesarrollista", asegura el economista Claudio Lozano.

Si bien se pondera este cambio por las sucesivas crisis por la que atravesó la Argentina, todos coinciden en que hay un gran déficit de infraestructura y de inversión social que sería impensable concretar sin inversión pública. Y ese déficit aumenta con el crecimiento económico porque afloran en mayor magnitud la falta de rutas, centrales eléctricas o redes de gas.

Las carencias

Además, en muchas áreas la inversión privada es renuente "por factores de rentabilidad o riesgo (caso viviendas económicas)" o reclama subsidios del Estado para realizar ciertas obras.

Aún así, Bein subraya que el problema es "que el país hoy no tiene un plan de largo plazo de prioridades en infraestructura explicitado y consensuado a nivel político y con el Congreso. Existe entonces el riesgo de que el presupuesto no se esté asignando desde un punto de vista óptimo, en servicios y geográficamente, sino en función de prioridades políticas de corto plazo".

Otro problema, remarca Bein, "puede venir de un deficiente esquema de gestión por parte del Estado argentino. Este es un país que tiene una memoria intacta de la patria contratista de los '70 y '80, y de alguna manera, en todos los países del mundo la inversión pública está sospechada de sobrecostos y se sabe que siempre que el Estado gestiona obras, algún nivel de sobrecostos es natural porque los incentivos al cuidado de los costos naturalmente son menores en un grupo de funcionarios que no manejan su propio dinero que en una empresa privada. De cualquier ma nera, independientemente de esto, hay estados nacionales que tienen mayor aptitud que otros para gestionar determinadas inversiones".

Bein cree que en particular la Argentina gestiona bien las inversiones que tienen que ver con todo lo que es Vialidad. "Ahí a pesar de todo todavía se mantiene una capacidad de gestión y de control importante. En todo lo que de alguna manera se trate de provisión de servicios públicos bastante estandarizados, los riesgos de sobreprecio son claramente menores. Son mayores cuando las licitaciones involucran la provisión de infraestructura compleja, donde claramente el Estado tiene menor capacidad para saber si un radar vale el doble o la mitad o cuando tiene que evaluar la diferencia de precio entre una tecnología electrónica y otra".

Lozano apunta en la misma dirección. "Observando el presente ordenamiento macroeconómico, es evidente que la tasa de inversión del conjunto de la economía presenta problemas de monto (21,7% del PBI) y direccionalidad (el 62% de la inversión es construcción) para sostener un proceso de crecimiento de la actividad económica del orden del 9% anual. En el marco de este déficit estructural de inversión, el rol que debería jugar la inversión pública es un tema central. Lamentablemente hasta el momento, los montos de ejecución de la totalidad de gasto de capital (que incluye además inversiones financieras) del conjunto del Sector Público Consolidado (Nación, Provincias y Municipios) representa apenas el 14,3% de la Inversión Global y no más del 3,3% del PBI". Y asegura que "claramente se trata de una inversión pública que pese al déficit del sector privado, no se transforma en un motor del desarrollo económico removiendo los obstáculos sociales existentes —déficit de vivienda e infraestructura—, que tampoco potencia la demanda doméstica (en tanto se da en un contexto de superávit) y que elude reorientar el proceso productivo, sobre la base de un esquema de selección de sectores y actividades prioritarias".

Lozano cuestiona la forma de financiamiento. "La inversión pública que tenemos opera como un sostén, limitado por cierto, del patrón de acumulación vigente. No es por casualidad que el rubro más dinámico del Presupuesto Nacional sea el otorgamiento de subsidios y préstamos a diferentes sectores económicos y que, en la mayoría de los casos, beneficia a grandes empresas con posición dominante de mercado. La ejecución de estas partidas durante el 2006 ascendió 7.512,8 millones de pesos, que supone un incremento del 60% respecto a la ejecución del 2005. Es una cifra de subsidios que supera en un 61% a la inversión real directa que hace la Nación".

El diputado y economista explica que dentro de los subsidios y los préstamos, el 50% se destina a la Política Energética —"que oculta el subsidio a las principales empresas petroleras del país", asegura—, el 24% se destina a los trenes, subtes y al subsidio en el combustible aeronáutico, "que puede justificarse pero convive con la prestación de un servicio deteriorado", y "el 22% a las empresas públicas, siendo Yaciretá, ENARSA, Yacimientos Carboníferos Fiscales, AySA y el Sistema Nacional de Medios Públicos las que concentran más del 90% de las mismas".

Para Curia, la clave para que la inversión pública se sostenga pasa por la disciplina fiscal. "Naturalmente, las presiones de todo tipo, no sólo pro inversión, en materia de gasto público arrecian. El superávit fiscal global se viene debilitando año a año desde 2004, si bien no sería mayormente preocupante la performance de este año. No obstante, es crucial una digresión a manera de premisa clave del modelo de crecimiento si pensamos en su continuidad: la verdadera función de comportamiento" macroeconómico del gasto público —o sea, la posibilidad de su buena dinámica y aporte productivo—, depende de que se sostenga a rajatabla, como principio, la fuerte disciplina fiscal global inherente al actual modelo. Por el contrario, y en perspectiva, si la disciplina y los excedentes fiscales consecuentes los tomáramos como motivo y oportunidad para aumentar el gasto apuntando a consumir tales excedentes, finalmente, sería el propio gasto el que se vería afectado en el tiempo, llegando incluso a colapsar su potencial"

"NO CREO QUE VUELVA LA PATRIA CONTRATISTA"

"Para este gobierno, la obra pública es una política de Estado", sostiene el secretario de Obras Públicas, José López. Y agrega: "pero para que esto se sostenga en el tiempo tiene que ser adoptada por la gente".

Tucumano de nacimiento, forma parte de los "pinguinos" que llegaron a Buenos Aires con el Presidente. Maneja un presupuesto que supera los 15.000 millones de pesos y fue el encargado de explicar, el pasado 20 de marzo, los detalles del anuncio de la construcción de 255.000 viviendas.

—¿No es sospechosa tanta obra pública en un año electoral?, le preguntó Clarín.

—Bueno, en realidad la gente puede pensar cualquier cosa, pero no es así. Nosotros venimos aumentando las inversiones año tras año —repasa unas carpetas que tiene a la mano y recita: en 2003, fueron 1.736 millones; en 2004, 3.920; en 2005, 8.150 millones y el año pasado, 13.196—, en función de los proyectos y de los recursos de los que disponemos. Y si ganamos y seguimos así, el año próximo habrá más fondos disponibles y haremos más obras. Y no será un año electoral.

Sostiene que "el mercado funciona donde hay condiciones y direccionando el Presupuesto podemos generar mercados y dejar luego que el sector privado siga invirtiendo" y explica —desde lo económico— el fuerte énfasis puesto en la construcción: "tiene un efecto multiplicador fenomenal. Por cada peso que se invierte, la facturación en promedio crece de 5 a 7 pesos".

Explica que la obra pública tiene dos ejes centrales. "El primero, la inversión productiva en infraestructura, que se refleja en la red vial, el control de inundaciones, el transporte y la energía. El segundo es el eje económico—social, que tiene que ver con la vivienda, el saneamiento básico y el plan de escuelas".

"Hay una dimensión de la obra pública que para nosotros es muy importante pero que muchas veces no se toma en cuenta: es un formidable instrumento para mejorar la distribución del ingreso. Construir viviendas sociales, por ejemplo, no sólo sirve para dar trabajo en todo el país, sino que le damos a la gente un patrimonio. Poner agua potable no es cumplir con un derecho humano básico, también es contribuir a bajar mucho los costos de atención médica y mejorar las condiciones de vida. O construir 718 escuelas en todo el país y dar más y mejor educación".

—Con tanta plata en juego, ¿no hay posibilidades de recrear la "patria contratista"?.

—No creo que eso pueda suceder. Por varios motivos. El primero es que la mayoría de las obras son por montos pequeños. Por ejemplo, en el plan de escuelas es un promedio de 2,5 millones por obra. En los proyectos viales hablamos de 17 millones por trabajo, en promedio. Además, la asignación de los trabajos está muy descentralizada y existe, sobre todo en el interior, una fuerte presencia de cooperativas y pymes locales.

—Pero también hay grandes grupos trabajando...

—Por supuesto. Es una cuestión de experiencia, posibilidades y tecnología. Hay obras que sólo pueden hacer un puñado de empresas en el mundo. Además, por lo general esas grandes empresas pueden conseguir el financiamiento necesario y no se distraen fondos del Presupuesto.

—¿Por qué hay inversores locales que ahora apuestan a la infraestructura?

—Me parece que el sector privado, con el que queremos trabajar codo a codo, entendió que cambió el modelo productivo. Que hay una nueva economía y que 'lo productivo' será buen negocio. Por eso hay algunos que apuestan por la energía o los caminos. Fíjese que en las llamadas "iniciativas viales privadas" hay proyectos por 2.684 millones de pesos, de las cuales ya hay una —autopista Pilar—Pergamino— que se está haciendo. Y es sólo el comienzo.