En la cadena, el cobre refinado, Chile pasó del primer lugar en el año 2000 con un 18%, al segundo lugar a nivel mundial con una participación equivalente al 9,6%, en 2019.
La División de Recursos Naturales (DRN) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas estudia la gobernanza de la minería y la importancia de promover encadenamientos productivos en la actividad minera en los países andinos que cumplan criterios de sostenibilidad e integración transparente en las cadenas globales de valor.
Parte de este trabajo se realiza en el marco del Programa de “Cooperación regional para la gestión sustentable de los recursos mineros en los países andinos" (MinSus), ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ).
El documento “Estudio comparativo de las políticas públicas de encadenamientos productivos del cobre en Chile, el Ecuador y el Perú” busca contribuir al análisis y la discusión sobre los modos de gobernanza de las políticas de encadenamientos productivos y agregación de valor del cobre entre Chile, Ecuador y Perú, dilucidando las similitudes y diferencias que se producen entre ellos.
El programa busca favorecer una gestión más sostenible de la actividad minera en los países andinos a partir de una integración transparente en las cadenas globales de suministro y la incorporación de información y salvaguardas sociales y ambientales en el análisis económico del sector.
La investigación tiene cuatro objetivos específicos
+ analizar el contexto en que opera la industria del cobre y los encadenamientos de su cadena de valor;
+ examinar el marco normativo e institucional y las políticas de agregación de valor al cobre;
+ especificar a los actores y los recursos que movilizan; y
+ identificar los desafíos de gobernanza y política pública.
Adicionalmente, el Estudio identifica varios desafíos de gobernanza y de política pública en cada país analizado y como subregión.
Los efectos económicos y sociales provocados por la pandemia del COVID 19 afloraron las profundas desigualdades de acceso a los servicios de salud, vivienda, electricidad, agua e internet, y recordaron la precariedad de los avances logrados en materia de empleos de calidad, aumento de los ingresos y reducción de la pobreza.
Además, evidenciaron la fragilidad de las economías de América Latina y el Caribe, en la mayoría de los casos, altamente dependientes de la exportación de materias primas o de sectores con baja intensidad tecnológica y escasa incorporación a las cadenas globales de valor (CGV), y vulnerables a los choques externos mundiales.
Este recordatorio provoca nuevamente la discusión sobre la ruta de desarrollo que se ha seguido en América Latina y el Caribe que, en general, abandonó el modelo económico de industrialización y adoptó una estrategia de crecimiento orientada a la apertura de mercados y a las exportaciones de productos de bajo valor agregado.
En ese camino, el patrón productivo se orientó a dar respuesta a la demanda incremental de materias primas de los grandes centros de fabricación de América del Norte, Europa y Asia. Este aumento de la actividad extractiva tuvo como correlato, por una parte, la reprimarización y desindustrialización precoz de los países de la región y, por otra, el incremento de la conflictividad social propiciada por las disputas sobre el territorio, el medioambiente y el agua.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) desde hace varios años ha estudiado la gobernanza de los recursos minerales. En la cadena de aprovechamiento de los minerales, desde su exploración, extracción, apropiación y utilización de la renta, y el posterior cierre de la actividad extractiva, algunos de los temas que se han observado son los insuficientes enlaces en los segmentos productivos más avanzados de los minerales, las limitadas políticas de desarrollo productivo en el sector minero, y el aislado desarrollo de las capacidades locales de los proveedores de bienes y servicios de alto contenido tecnológico.
En los procesos de transición hacia una economía baja en carbono, la producción del mineral de cobre, del cobre refinado y de los productos semielaborados y elaborados, necesarios para la transformación energética mundial, las disrupciones tecnológicas, la incorporación de nueva infraestructura y el desarrollo urbano, retoman un especial interés para los fabricantes, las cadenas de suministro y los países poseedores del recurso y de las capacidades tecnológicas y de fabricación.
En 2019, Chile, con el 26,7%, y Perú, con el 11,4%, son el primer y segundo productores de cobre del mundo (USGS, 2020).
La producción del cobre de mina tanto en Chile, desde 1990, como en Perú desde 2000, ha tenido un incremento sostenido. Sin embargo, en el siguiente eslabón de la cadena, el cobre refinado, Chile pasó del primer lugar en el año 2000 con un 18%, al segundo lugar a nivel mundial con una participación equivalente al 9,6%, en 2019.
En ese mismo período, el gran protagonista fue China que pasó del 9% al 40% de la capacidad de refinamiento de cobre, constituyéndose en el líder de este segmento. Perú, sin haber tenido una posición protagónica anterior, en 2019 representa únicamente el 1,5% de la capacidad de refinación del mundo.
Por su parte, Ecuador, recién a partir de 2019 se incorpora al mapa mundial de producción de cobre de mina a gran escala con una participación todavía marginal y sin capacidad instalada de refinamiento.
Finalmente, ninguno de los tres países se ha incorporado de forma significativa en las CGV del cobre en productos semielaborados y elaborados. Desde otra perspectiva, en los eslabones anteriores de la cadena de extracción del cobre, en Chile y Perú, el desarrollo de las capacidades productivas locales con contenido tecnológico ha estado limitado a pocos casos de éxito, sin que se haya logrado desarrollar un conglomerado de empresas proveedoras de bienes y servicios de la minería con un impacto relevante en las matrices productivas y de exportaciones de los países.
La investigación tiene como objetivo principal comparar críticamente los modos de gobernanza de las políticas de encadenamientos productivos y agregación de valor del cobre entre Chile, Ecuador y Perú, dilucidando las similitudes y diferencias en las políticas públicas que se producen entre ellos.
Las principales preguntas que guían el estudio y que se busca responder son: ¿cuáles son los elementos específicos y fundamentales de cada proceso de gobernanza? ¿Cuáles son las características de los marcos normativos e institucionales que regulan el recurso y las políticas de agregación de valor? ¿Cuáles son las diferencias y semejanzas en las políticas de encadenamientos productivos del cobre de Chile, Ecuador y Perú? ¿Quiénes han sido los actores y las áreas decisionales dominantes en el proceso de adopción de políticas públicas? ¿Cuáles son los desafíos de gobernanza y de política pública en cada caso y como subregión? En torno a estas interrogantes, en la primera sección se analiza el contexto de la industria del cobre y la cadena de valor de la fundición y el refinamiento a nivel mundial y la situación de los tres países dentro de ese marco.
A continuación, se analiza el marco normativo e institucional y los principales hitos y reformas en los procesos de políticas públicas de desarrollo productivo a partir del nuevo milenio.
Luego, se comentan los modos de gobernanza y se comparan los actores que participan de la elaboración de las políticas públicas, los recursos que movilizan y sus modalidades de interacción.
Finalmente, se proponen algunas reflexiones a partir de la comparación de los tres países seleccionados y se abordan los desafíos de la gobernanza y de política pública. El documento se realizó sobre la base del marco conceptual y modelo analítico de la “Guía metodológica para la elaboración de estudios de caso sobre la gobernanza de los recursos naturales” que busca entender el proceso de gobernanza tal como es en los hechos antes que evaluar normativamente el deber ser.
De esta forma se busca aportar con evidencias empíricas que contribuyan a una gobernanza más efectiva de los recursos mineros en la región, y que permita a los países crear enlaces positivos de la actividad primario-exportadora con la innovación, el conocimiento y los encadenamientos productivos, en conexión con la agenda global de descarbonización de la economía, el acuerdo sobre el cambio climático de París y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030.
