LEANDRO PRAZERES
En los próximos días, el Senado de Brasil deberá someter a votación un proyecto de ley que establezca un porcentaje máximo para el cobro del Impuesto a la Circulación de Mercancías y Servicios (ICMS) sobre combustibles, energía y otros insumos esenciales.
El proyecto es un intento más apoyado por el gobierno del presidente Jair Bolsonaro para tratar de controlar el alza en los precios de los combustibles.
A poco más de cuatro meses de las elecciones, Bolsonaro viene expresando su preocupación por el aumento del precio de la gasolina, el diésel y el gas de cocina. Aparece en el segundo lugar de las principales encuestas de intención de voto, detrás del expresidente Luiz Inácio Lula da Silva. Según una encuesta de Datafolha de marzo de este año, el 68% de los brasileños asocian la suba del precio del producto con el presidente.
Pero expertos y gerentes escuchados por BBC News Brasil señalan que la eventual implementación del proyecto puede simplemente no tener el efecto deseado por el gobierno y, además, tener efectos secundarios en áreas como la educación.
Según ellos, establecer un techo ICMS a los combustibles no garantiza que el precio de la gasolina baje proporcionalmente en las estaciones de servicio porque esa desgravación fiscal puede ser embolsada por las empresas que operan en el sector.
También afirman que, como Petrobras monitorea los precios del petróleo en el mercado internacional, nuevas presiones externas sobre el producto pueden elevar nuevamente los precios de los combustibles.
CRISIS DE COMBUSTIBLE
Los precios de los combustibles han aumentado considerablemente en Brasil en los últimos años. Según la Agencia Nacional del Petróleo (ANP), entre marzo de 2021 y marzo de 2022, el precio medio del litro de gasolina aumentó un 29,8%, de R$ 5,59 a R$ 7,26.
Este incremento fue resultado, en parte, del incremento en el precio del petróleo en el mercado internacional, en el último año. Según el Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (Ipea), el precio del barril tipo Brent se cotizaba en US$ 65 en mayo de 2021. En mayo de este año, el precio llegó a US$ 115, un incremento de 76%.
Con el aumento de los precios de los combustibles afectando fuertemente la inflación oficial del país, el gobierno comenzó a buscar formas de bajar el precio del producto. Las acciones del presidente Bolsonaro en esta área se dividieron en dos frentes principales. En uno, ha cambiado frecuentemente el mando de Petrobras. Este año hubo tres intercambios. Los cambios han sido vistos como una especie de presión para que la empresa estatal cambie su política de precios de los combustibles, que actualmente está en línea con el mercado internacional.
Por otro lado, el gobierno federal comenzó a tomar medidas para reducir la carga fiscal sobre los combustibles. La idea es que, al reducir la incidencia de impuestos y contribuciones sobre el producto, pueda resultar más económico para el consumidor final.
En 2021, el gobierno redujo a cero los impuestos federales sobre el diésel y el gas para cocinar.
El lunes (06/06), el gobierno anunció su intención de presentar una Propuesta de Reforma Constitucional (PEC) al Congreso Nacional, previendo una especie de acuerdo: si los estados aceptan ICMS cero en diesel y gas de cocina, el gobierno agencia federal reembolsaría la cantidad que no logra cobrar. Además, el gobierno también se comprometería a reducir a cero los impuestos federales sobre la gasolina y el etanol.
La medida, según el ministro de Economía, Paulo Guedes, dijo que la medida estaría vigente hasta el 31 de diciembre de este año.
Guedes agregó que la propuesta no es un subsidio, sino una "transferencia" de recursos de la Unión a los estados.
"Esta es una transferencia extraordinaria de recursos para que los estados puedan transferir una parte del aumento de ingresos a la población brasileña", dijo el ministro.
En declaraciones del presidente Jair Bolsonaro, la medida sería siempre y cuando también se apruebe el proyecto de ley que establece el techo del ICMS en productos esenciales (incluido el combustible). Y este es precisamente el homenaje que está en el centro de atención del proyecto que debería ir a votación.
TOPE FISCAL
El proyecto de ley establece que los servicios de combustibles, electricidad y telecomunicaciones son insumos esenciales y, por lo tanto, los estados solo podrían cobrar hasta un 17% de ICMS sobre estos productos. El ICMS es un impuesto que gravan los estados, es decir, sus recursos van directamente a las arcas estatales.
Si el proyecto de ley se convierte en ley, los estados que cobran más del 17% del ICMS sobre el combustible deberán limitar el cobro a este porcentaje. Río de Janeiro, por ejemplo, tiene un impuesto del 34% sobre el combustible. Si el proyecto de ley entra en vigencia, el estado tendrá que reducir ese porcentaje a la mitad y cobrar un máximo de 17%.
“Nuestra idea es bajar el precio de los combustibles y de estos otros productos para el consumidor final. En el caso de los combustibles esto tiene un efecto amplio porque su alza influye en la suba de varios otros productos”, dice el diputado Danilo Forte (PSDB- CE), autor del proyecto.
Cálculos realizados por el Comité Nacional de Secretarios de Estado de Hacienda (Comsefaz), sin embargo, estiman que el corte podría generar una pérdida de hasta R$ 83,5 mil millones para los estados y municipios de todo Brasil.
Los expertos escuchados por BBC News Brasil dicen que no hay garantía de que esta reducción en ICMS pueda, de hecho, reducir el precio del combustible como lo desea el diputado y el gobierno del presidente Bolsonaro.
NUEVO AUGE
Para el especialista en el área tributaria de la consultora Mazars, Luis Carlos dos Santos, el establecimiento de un tope para el ICMS no soluciona la causa del alza en los precios de los combustibles: la política de precios adoptada por Petrobras, alineada con las fluctuaciones en el precio del petróleo en el mercado internacional.
“Entiendo que el proyecto puede no funcionar porque los precios están ligados al mercado externo. Si hay un nuevo “boom” en los precios del petróleo, no será el cambio de ICMS lo que permitirá una reducción o mantenimiento de un precio más bajo en bombas", explica el consultor.
Entre los factores que ayudaron a elevar el precio del petróleo en el mercado internacional este año se encuentra la invasión de Ucrania por parte de Rusia. La guerra en Europa del Este comenzó el 24 de febrero y ha durado más de 100 días. Desde sus inicios, el precio del barril de Brent ha pasado de aproximadamente US$ 100 a picos de US$ 121.
Los precios han fluctuado, en gran parte porque Rusia es uno de los mayores productores de petróleo y gas natural del mundo. El conflicto ha provocado nerviosismo en el mercado por la capacidad de suministrar el producto en medio de las sanciones que países como Estados Unidos y la Unión Europea han impuesto al petróleo ruso.
“Sin tocar la raíz del problema, que es la política de precios de Petrobras, puede haber algún nuevo choque externo que empuje el precio al alza. Y entonces el gobierno corre un gran riesgo de gastar capital político en vísperas de las elecciones y la medida es un tiro en el pie", dijo el profesor Carlos Eduardo Navarro, investigador del Centro de Estudios Fiscales (NEF) de la Fundação Getúlio Vargas (FGV), en São Paulo.
“Corremos el riesgo de reducir el ICMS ahora y, mañana o más tarde, estaremos ante un nuevo pico y tendremos que discutir otras formas de reducir los precios de los combustibles”, completa Navarro.
FALTA DE CONTROL
Además del riesgo de un nuevo "boom" en los precios del petróleo, los expertos señalan otro factor que puede hacer que la reducción del ICMS no tenga un impacto concreto en los precios de los combustibles. Alegan que existe la posibilidad de que esta reducción de la carga fiscal pueda ser "embolsada" por las empresas que operan en el sector de los combustibles.
“La premisa del gobierno es que si reducimos el impuesto un 10%, el precio debería bajar en esa proporción. Pero esa bajada puede no darse. Lo que puede pasar es que las empresas incorporen esta reducción en sus márgenes de utilidad en lugar de repercutir la reducción. al consumidor, siguen cobrando el mismo precio y se benefician de la diferencia”, explica Navarro.
El profesor de la FGV explica que existen varios estudios sobre exenciones sectoriales realizados por el gobierno federal a lo largo de los años que muestran que, en una parte significativa de los casos, las rebajas tributarias no surtieron el efecto deseado.
“El problema es que, si por un lado el gobierno puede apoyar la reducción de impuestos, por otro lado, no puede obligar a la gasolinera a aplicar esta reducción de la carga tributaria. Por lo tanto, este tipo de mecanismo no es muy eficiente", dijo el profesor.
"No hay garantía de que funcione. No tenemos forma de saber si los agentes se embolsarán o no esta reducción. La literatura sobre el tema muestra que es mucho más común que no haya efecto o que el efecto sea mínimo", agregó Navarro.
Luis Carlos dos Santos, de Mazars, también evalúa que existe el riesgo de que las empresas simplemente incorporen en sus márgenes de ganancia la reducción del ICMS sobre los combustibles.
"Si esto (la reducción de precios en surtidores) no ocurre, la legislación no estará cumpliendo su objetivo", afirmó la consultora.
Uno de los ejemplos más estudiados del fracaso de las políticas de reducción de impuestos es la exención del impuesto sobre la nómina realizada entre 2012 y 2015 en un intento de incentivar la reanudación del crecimiento económico y reducir la tasa de desempleo.
En 2018, un estudio publicado por Ipea mostró que la exención no tuvo un impacto significativo en el mantenimiento o generación de empleo en ese período.
“A pesar de las intenciones positivas de la ley de exención, se puede decir que, de las evaluaciones ex-post (basadas en el conocimiento) ya realizadas […] no hay evidencia sólida de efectos positivos reales de la exención”, dice un extracto de la búsqueda.
Uno de los economistas que participó del estudio fue Adolfo Sachsida, designado por Bolsonaro como ministro de Minas y Energía en uno de los movimientos para tratar de contener el precio de los combustibles.
BBC News Brasil buscó al ministerio y preguntó si Sachsida estaba a favor de reducir el impuesto al combustible, pero el consejo de la agencia no respondió.
Consultado sobre los riesgos señalados por los expertos escuchados por BBC News Brasil y las críticas a la medida, el Ministerio de Economía dijo que no comentaría al respecto. El Palacio del Planalto no respondió a las preguntas enviadas.
EFECTOS COLATERALES
Sumado a los riesgos señalados por los especialistas, la reducción del ICMS en los combustibles puede tener impactos directos en áreas sensibles de la gestión pública de los estados, como la educación.
Esto porque, según la Constitución, al menos el 20% de todo lo recaudado por los estados con ICMS tiene que alimentar el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica (Fundeb) proviene de la recaudación del ICMS.
En algunos estados, sin embargo, la participación del ICMS en la composición de Fundeb es mucho mayor que eso. Según el Consejo Nacional de Secretarios de Educación (Consed), en Río de Janeiro, ese porcentaje es del 90%.
La organización no gubernamental Todos pela Educação difundió la semana pasada una nota técnica que señala que la reducción propuesta por el proyecto podría resultar en una pérdida de R$ 16 mil millones por año en recursos para la educación en todo Brasil.
El proyecto ya ha causado tensión entre los gobernadores y el equipo económico. Durante su paso por el Foro Económico Mundial en Davos, el ministro de Economía, Paulo Guedes, atacó a los gobernadores que estaban en contra de la medida.
“Ahí se puede jugar… en los estados que se quejan, el gobernador o no está preparado o es desagradecido”, dijo Guedes.
Por su parte, el presidente de Consed, Vítor Ângelo, dice que la reducción del ICMS contrasta un beneficio incierto (reducción del precio de los combustibles) con una pérdida cierta: la pérdida de recursos para la educación.
“Claro que estamos a favor de una reducción en los precios de los combustibles. Pero entendemos que esto no puede ocurrir en detrimento de la educación, sobre todo en un momento en el que vuelve la pandemia, cuando todos nuestros recursos deben estar enfocados en esto”, dice el presidente.
Vítor Ângelo dice que, si se produce la reducción, estados y municipios tendrán dificultades para mantener la estructura existente y realizar inversiones en el área.
“Sin estos recursos, será difícil contratar nuevos maestros, construir o renovar escuelas. Habrá estados y algunos municipios que tendrán muchos problemas para invertir en mejoras o incluso implementar el nuevo piso de educación básica, anunciado recientemente”, dice el presidente.
El diputado Danilo Forte sostiene que las supuestas pérdidas señaladas por Vítor Ângelo serían compensadas con el aumento del consumo de otros productos.
“Si bajamos el precio del combustible, esto tendrá un impacto en otras áreas, reducirá otros precios y aumentará la recaudación en el otro extremo. No habrá ese daño del que hablan”, dijo el parlamentario.
El profesor Carlos Navarro, por su parte, refuta esta tesis.
“Esta idea no tiene sentido. Nadie va a comenzar a repostar su automóvil solo porque el precio ha bajado. Las rutas que toma la gente seguirán siendo las mismas. Otro problema es que toda esta discusión no se está haciendo sobre la base de estudios sólidos de emergencia y ellos quiero resolverlo", dice el profesor.
