LEONARDO RODRÍGUEZ*
A la mala noticia legislativa que significó la prohibición del uso del cianuro en procesos de recuperación de metales decretada en algunas provincias de la República Argentina en los últimos años (entre ellas, Chubut, Río Negro, Tucumán, Mendoza, La Pampa Córdoba y San Luis), durante el año 2009 se sumaron otras leyes que, si bien no resultan alarmantes, generan cierta preocupación e incertidumbre al inversor minero.
Así, en el año 2009, la Cámara de Senadores de la Nación dio media sanción a una Ley de Presupuestos Mínimos de Protección de Glaciares que prohíbe la minería en un vasto territorio. También durante el año 2009, la Legislatura de Santa Cruz (la provincia con mayor producción de oro y plata) dictó una ley de zonificación que restringe la actividad minera en una importante área de la provincia. Se trata de normas que ocupan y preocupan al empresario minero. Es necesario que, en el futuro, se corrijan los errores emanados de estas tendencias legislativas, ya que lo único que hacen es traer inseguridad jurídica y desincentivar la inversión. Esas correcciones son imprescindibles para que, de una vez por todas, Argentina goce de un pleno desarrollo minero.
2. Glaciares. El 21 de octubre de 2009, el Senado de la Nación dio media sanción a un texto de ley sobre presupuestos mínimos de protección de glaciares que prohíbe las actividades que “puedan afectar la condición natural de los glaciares descubiertos, cubiertos y de escombros”, o sus funciones como reservas estratégicas de recursos hídricos (para consumo o uso industrial o agropecuario; o para la recarga de cuencas hidrográficas o la generación de energía hidroeléctrica), como fuente de información científica o como atractivo turístico.
La exploración o explotación minera se encuentra prohibida en los glaciares descubiertos (“cuerpos de hielo perenne expuestos, formado por la recristalización de la nieve, cualquiera sea su forma y dimensión”), cubiertos (“cuerpos de hielo perenne que poseen una cobertura detrítica o sedimentaria”) y de escombros definidos como cuerpos de detrito congelado y hielo, cuyo origen está relacionado con los procesos criogénicos asociados con suelo permanentemente congelado y con hielo subterráneo, o con el hielo proveniente de glaciares descubiertos y cubiertos.
Muchas de las definiciones y alcances de ciertos términos contenidos en el proyecto aprobado dejan dudas respecto de sus alcances. Nadie duda de que los glaciares deben ser protegidos. Pero, ¿acaso no contamos con normativa que permite la efectiva protección de los glaciares? No hay dudas de que sería una locura realizar prospección minera, por ejemplo, sobre el glaciar Perito pero para que ello no ocurra entiendo que no es necesaria una ley que impida esa actividad. El Código de Minería establece un estricto sistema de presentación y aprobación de informes de impacto ambiental previos a cualquier actividad minera. No habría forma de que pudiera resultar aprobado un informe de impacto ambiental para hacer minería sobre, por ejemplo, el glaciar Perito Moreno.
Habrá que ver cuál es el tratamiento que este proyecto de ley tiene en la Cámara de Diputados y, en definitiva, que dirá el PEN, que ya vetó la Ley 26.418 sobre protección de los glaciares (cuyo texto es similar al aprobado por el Senado) por cuanto prohibía una serie de actividades económicas sobre una vasta región. El veto sostuvo que la prohibición de las actividades era excesiva ya que el ordenamiento jurídico prevé el sistema de evaluación de impacto ambiental, previo a la autorización de toda actividad susceptible de degradar el ambiente lo que resulta acertado.
3. La Zonificación en Santa Cruz. Santa Cruz sancionó y promulgó una ley que crea un “Área de Interés Especial Minero” para la realización de actividades mineras. Los aspectos más preocupantes de esta ley están dados por el hecho de que excluye del “Área de Interés Especial Minero” vastas áreas muy ricas en minerales, y peor, prohíbe la actividad minera metalífera fuera del “Área de Interés Especial Minero” o dentro de las zonas de exclusión indicadas en la ley.
En una clara afectación a derechos adquiridos, la ley considera decaídos los derechos mineros sobre minerales metalíferos que se localicen fuera del “Área de Interés Especial Minero” o dentro de las zonas de exclusión identificadas en la ley que, al momento de su entrada en vigencia, no hayan sido “otorgados” o “concedidos”. La ley sólo permite procesar minerales metalíferos a partir de 20 km de los límites de ejidos urbanos, de costas de lagos, eje principal de los ríos Deseado, Pinturas, Chico, Chalia y Santa Cruz. Las previsiones citadas precedentemente resultan abiertamente ilegales.
La prohibición de la minería metalífera fuera del “Área de Interés Especial Minero” o dentro de las áreas de exclusión de la ley, es claramente ilegal ya que prohíbe una actividad lícita (art.14 de la CN), reconocida expresamente como actividad de utilidad pública por normas federales (art. 13 del Código de Minería), autorizada por normas federales, de rango superior a las provinciales (arg. arts. 75, inc. 12, 126 y 31 y concs. CN). Por otro lado, la caducidad de los derechos mineros en trámite motiva idénticos reparos legales a los expuestos precedentemente. La técnica legislativa es cuestionable y dará lugar a gran cantidad de pleitos por la deficiente delimitación de los supuestos que comprende.
¿Qué sucede con los permisos de exploración otorgados? Según la ley, no deberían caducar. Sin embargo, el titular tiene un derecho adquirido a obtener una concesión de explotación si encuentra un mineral susceptible de explotación comercial. Pero, ¿podrá obtener esa concesión de explotación? La ley nada dice. Lo lógico sería que no se afecte el derecho legítimo adquirido por el titular y, si encuentra un mineral susceptible de explotación comercial, le sea otorgada la concesión. Sin embargo, de acuerdo con la ley, no sería procedente el otorgamiento de la concesión de explotación, lo que constituye un despropósito. Es conveniente que la reglamentación de la ley salve esta laguna.
Por otro lado, la ley prohíbe el procesamiento de minerales metalíferos dentro de determinado radio, pero no aclara si prohíbe establecimientos públicos de fundición y beneficio, previstos en art. 170 del Código de Minería, o las dependencias o anexos a una mina, tendientes a beneficiar los minerales extraídos. Si se trata de los primeros, parecería que no existen inconvenientes en establecer la limitación, ya que estos establecimientos se encuentran sujetos “a las disposiciones que rigen a las empresas industriales comunes” (artículo 170 C.M.).
Sin embargo, de tratarse de los establecimientos anexos, que benefician únicamente los minerales extraídos (no son establecimientos públicos), la cuestión es distinta, ya que están sujetos al carácter de utilidad pública de la actividad minera (art. 13 C.M.) y, por lo tanto, la regulación provincial no puede imponer limitaciones no previstas por la normativa federal. Esta limitación prevista en la ley puede acarrear consecuencias catastróficas para ciertas explotaciones mineras, ya que los establecimientos de beneficio anexos a las minas necesariamente deben encontrarse cerca de la explotación minera por razones técnicas y económicas.
4. Conclusión. Lamentablemente, los malos modelos legislativos adoptados en una jurisdicción se dispersan y copian en otras provincias y, en algunos casos, el legislador federal los adopta para intentar moldear leyes de alcance nacional, siguiendo esos malos ejemplos. El mal ejemplo legislativo de la prohibición del uso del cianuro en los procesos de recuperación de metales decretada en algunas provincias se esparció rápidamente y hoy parece que la tendencia legislativa es prohibir (o imponer restricciones tan severas que terminan resultando prohibitivas) la minería en ciertas provincias.
Los legisladores federales y provinciales deben tener en cuenta las consecuencias inmediatas y mediatas de las leyes que sancionan. Las leyes prohibitivas o restrictivas de la minería tienen efecto inmediato: cierre de explotaciones, pérdida de empleo, estancamiento económico en las poblaciones que viven de la minería.
Las consecuencias mediatas son aun peores: el desincentivo a nuevas inversiones, que tal vez se generalicen y no queden circunscriptas al lugar en el que la deficiente legislación es aplicable. Es momento de poner freno a los embates legislativos a la actividad minera y entender que la Argentina se encuentra ante una oportunidad maravillosa para desarrollar su potencial minero, lo que repercutirá en la creación de gran cantidad de fuentes de empleo y en la consecuente generación de riqueza para toda la población.
*Abogado. Marval, O’Farrell & Mairal
