ZHOU WEIHUAN *
La posición de China en el centro de las cadenas de suministro mundiales y las tensiones geopolíticas actuales han llevado a las principales economías a empezar a “deshacerse” de sus riesgos con respecto a China. Sin embargo, el suministro de minerales críticos es motivo de creciente preocupación, mientras que la postura de política exterior de China de utilizar el comercio como arma ha irritado a algunos en Occidente.
Pero ¿hasta qué punto es China “el problema” en lo que respecta a las cadenas de suministro de minerales críticos? Esta pregunta no debe abordarse desde una perspectiva geopolítica unilateral; requiere una comprensión más matizada de las estrategias multifacéticas de China en materia de minerales críticos.
EL DESAFÍO DE CHINA
Si bien China puede no poseer orgánicamente la mayor parte de los recursos minerales mundiales, ha dominado el proceso de refinación como el mayor importador mundial de minerales críticos, que procesa y suministra al resto del mundo.
Estados Unidos, India y Alemania siguen a China como grandes importadores; Estados Unidos, Chile, Suiza y Australia también han registrado grandes aumentos en las exportaciones de minerales críticos en bruto, semiprocesados o procesados.
China se enfrenta a los desafíos habituales de la dependencia, la interrupción del suministro y la fluctuación de los precios. Dado su papel como el mayor centro manufacturero del mundo y la fuente de numerosas tecnologías ecológicas, el país espera seguir experimentando escasez y problemas de suministro en un amplio espectro de minerales críticos.
ESTRATEGIAS CRÍTICAS SOBRE MINERALES A NIVEL MUNDIAL
Los gobiernos han puesto en marcha diversas respuestas políticas para garantizar el acceso a los minerales críticos. Por ejemplo, el conjunto de herramientas de la Unión Europea ha instado a aumentar la producción y el reciclaje de minerales críticos en el país y a establecer alianzas para facilitar el comercio y la inversión en el sector de los minerales críticos en el extranjero.
De manera similar, Estados Unidos ha desarrollado una estrategia de múltiples frentes para fortalecer las cadenas críticas de suministro de minerales y diversificarse más allá de China, incluyendo la relocalización de las cadenas de suministro entre “socios de confianza”, acuerdos bilaterales con aliados y asociaciones más amplias bajo la Asociación de Seguridad Mineral y el Marco Económico Indo-Pacífico (IPEF) liderados por Estados Unidos.
Al mismo tiempo, las economías ricas en recursos, como Indonesia, Chile, México y Zimbabwe, han recurrido a restricciones a las exportaciones, nacionalizaciones y otras herramientas diseñadas para fomentar las instalaciones de procesamiento nacionales. Los ejemplos más destacados son la refinación de níquel y las baterías para vehículos eléctricos en Indonesia.
Si bien todas ellas están respaldadas por preocupaciones legítimas y objetivos estratégicos, estas respuestas son predominantemente introspectivas y podrían ser una fuente potencial de perturbaciones significativas en las cadenas de suministro de minerales fundamentales.
LAS ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS CHINAS EN POCAS PALABRAS
Las estrategias minerales críticas de China se originaron en la década de 1970 con la industria de tierras raras, que alcanzó una escala y una eficiencia incomparables al tiempo que enfrentaba desafíos como la minería ilegal, la sobreproducción, el contrabando, el agotamiento de los recursos naturales y la contaminación.
Surgió un enfoque equilibrado para facilitar las reformas industriales para proteger los recursos naturales y el medio ambiente a través de tecnologías, innovación y desarrollo sostenible.
El reciente Plan Nacional de Recursos Minerales 2016-2020 identificó 24 “minerales estratégicos” (minerales metálicos y no metálicos y recursos energéticos). También describió la estrategia general del país para la industria de los recursos minerales, combinando políticas orientadas hacia el interior y hacia el exterior.
En el interior de China, la atención se ha centrado en fomentar las actividades mineras, mejorar el uso eficiente y la conservación de los minerales, modernizar las estructuras industriales, impulsar la innovación y promover una economía circular y el “desarrollo verde” de la industria. En el exterior, la atención se ha centrado en promover la cooperación internacional en materia de minería en China y en el extranjero.
UNA NARRATIVA EQUILIBRADA
Considerar las estrategias minerales críticas de China exclusivamente desde una perspectiva geopolítica genera conceptos erróneos y confrontación.
Un buen ejemplo es la estrategia de “desvinculación de riesgos” prevista en el Comunicado de los líderes del G7 en Hiroshima en 2023. A pesar de que se la promociona como más moderada que la noción más radical de “disociación”, hay poca diferencia entre los dos enfoques. La disociación y la desinversión de riesgos vienen a significar lo mismo en lo que respecta a las prescripciones de políticas y los resultados prácticos.
Sin embargo, la evolución de la estrategia de China para abordar los minerales críticos sugiere que se justifica una narrativa más equilibrada, es decir, que el factor clave de estas estrategias han sido las necesidades económicas internas de China y sus prioridades políticas.
LA PRESIÓN ECONÓMICA DE CHINA
Es difícil justificar el reciente uso de la presión económica por parte de China sobre Australia y Lituania. Un ejemplo notable relacionado con minerales críticos ocurrió hace más de una década, cuando China restringió las exportaciones de tierras raras a Japón durante una disputa sobre el Mar de China Oriental.
Contrariamente a la narrativa popular, los datos empíricos han sugerido que las restricciones surgieron de los esfuerzos de China por reducir sus niveles de exportación de tierras raras y no apuntaron a ninguna economía específica.
Más recientemente, China impuso controles a las exportaciones de germanio y galio. Si bien esta medida también generó preocupaciones por la posibilidad de coerción económica, en general se la consideró una respuesta a las restricciones estadounidenses a las exportaciones de chips avanzados y otras tecnologías críticas a China. En este contexto, ambas partes han tomado medidas coercitivas invocando la seguridad nacional.
La lección que China debe sacar de sus acciones coercitivas contra Australia y Lituania es que tales acciones amenazan a la comunidad internacional y provocan reacciones enérgicas. Por lo tanto, el costo para la reputación de China puede ser desproporcionadamente alto.
AVANZANDO A TRAVÉS DE LA COOPERACIÓN
Como China sigue siendo un actor clave en la economía mundial, las medidas que buscan reformar las cadenas de suministro de minerales críticos no deberían excluir al país.
Por ejemplo, el Acuerdo sobre la Cadena de Suministro del IPEF puede lograr mejores resultados al involucrar a China en el desarrollo de mecanismos de colaboración para abordar los riesgos de la cadena de suministro, la falta de transparencia, las políticas no comerciales y las restricciones comerciales innecesarias.
Alternativamente, también se pueden utilizar foros inclusivos como la Organización Mundial del Comercio para discutir las mismas cuestiones.
La narrativa predominante, basada en la geopolítica, que considera a China como el riesgo, puede ser contraproducente si el objetivo es minimizar las perturbaciones e incertidumbres en las cadenas de suministro globales. Una narrativa más equilibrada es el primer paso hacia una respuesta política coherente y coordinada a nivel mundial.
* Profesor asociado, codirector del Centro CIBEL, Facultad de Derecho y Justicia de la Universidad de Nueva Gales del Sur
