RICARDO GUERRA VÁSQUEZ
El monto ejecutado en proyectos públicos en junio ascendió a S/797,6 millones, lo que representó una contracción de 71,5% respecto al mismo mes del año pasado. Este registro estuvo al mismo nivel del desempeño de mayo, cuando la caída fue de 72,7%.
De este modo, al primer semestre de este año, la inversión pública fue de S/6.861 millones, anotando una caída de 39,7% respecto al mismo período del 2019.
Sin embargo, el resultado de junio no era el esperado y, por consiguiente, tampoco sería una buena señal. En mayo se dispuso el reinicio de actividades económicas y para la fase I se consideraron un grupo específico de proyectos (56 obras, entre puentes, puertos, proyectos de telecomunicaciones y otros). Pero para el sexto mes del año, que calzó con la fase II, se estableció la inclusión de todos los proyectos de obras públicas.
Alfredo Thorne, ex titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), señaló que este registro respondería, en cierto modo, al proceso de levantamiento gradual de la cuarentena, en el que, si bien se anunciaron la reanudación de actividades, recién en julio (fase III) se concretaría el reinicio de los proyectos en su totalidad.
Pero también hay una responsabilidad que recae en los tres niveles de gobierno, pues se observaron descoordinaciones para el reinicio de obras, agregó.
“Hubo descoordinaciones entre el MEF y los gobiernos subnacionales a cargo de las obras por no saber quién debe pagar los costos de reanudar las actividades. Algunos contratistas dijeron que este debía ser el Estado, pero los subnacionales decían que el MEF no les transfirió el dinero. Ahora bien, la inversión pública es el instrumento más potente para reactivar la economía y tiene que abordarse como tal”, indicó Thorne.
A su turno, Camilo Carrillo, economista senior del Consejo Privado de Competitividad (CPC), también criticó que la caída de la inversión pública en junio se haya dado al mismo nivel que en mayo.
“Observo que el reinicio de la inversión pública aún va lento, no se ha recuperado. En junio debió activarse todo, pero no fue así y no había excusa para que sea así. Lo que se esperaba era una caída pronunciada en mayo, pero para junio se preveía una caída de entre 30% o 40%, no superior al 70%”, criticó Carrillo.
El economista del CPC acotó que la inversión pública tiene una mayor relevancia en este contexto porque será el “gatillador” para que la privada -que mueve realmente la producción nacional- no demore en reactivarse.
“Para empezar a mover la rueda se necesita de la inversión pública”, indicó.
Thorne explicó que, en la actualidad, el reinicio de importantes proyectos depende directamente del MEF y de gobiernos subnacionales, por lo que los pendientes que existan deben ser atendidos con celeridad.
“Estos proyectos, que son importantes como la ampliación del Aeropuerto Jorge Chávez, tienen que acelerarse en julio. También hay ciertos hilos comunes [entre el MEF y los subnacionales]. No hay ningún argumento para que no se reactiven este mes”, subrayó.
En tanto, Carrillo reconoció que el programa Reactiva Perú -que contempla ejecutar S/6,436 millones en obras públicas en el segundo semestre del año- es un esfuerzo interesante por parte del Gobierno para recuperar el terreno perdido, pero dijo que es insuficiente.
Obras públicas. (Foto: GEC)
“Arranca Perú es una propuesta interesante porque abarca obras de rápida ejecución, tiene un impacto relevante en la población porque son generadoras de empleo. Sin embargo, hablamos de un monto bajo cuando el promedio en los tres niveles de gobierno es de S/50.000 millones. No digo que esté mal [el programa], sino que el esfuerzo no debe quedar ahí”, dijo.
En esta línea, el economista del CPC propuso que el Gobierno se enfoque, por ejemplo, en los proyectos bajo Asociaciones Públicos Privadas (APP) y programe planes que apunten a su ejecución en el corto plazo.
“Hay más de 50 APP en el país. El Gobierno debe juntarse con estas, preguntar qué inversiones planean hacer, consultar qué es lo que falta y atenderlo. Se requieren acelerar procesos. Los concesionarios tienen que ser vistos como lo que son: socios”, remarcó.
En la última semana se firmaron dos nuevos acuerdos Gobierno a Gobierno (G2G): el primero con el Reino Unido para brindar asistencia técnica a la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) para la gestión de una serie de obras de infraestructura por un valor aproximado de S/7.000 millones y el segundo con Francia para el mejoramiento y ampliación de los servicios de salud de los hospitales Antonio Lorena del Cusco y Sergio Bernales de Lima por un monto de casi US$20 millones.
Estos dos G2G se suman a otros proyectos que involucran obras de infraestructura en los que el Perú ha adoptado este mecanismo en los últimos dos años. Primero fueron los Juegos Panamericanos (2018-2019), luego el Aeropuerto de Chinchero (firmado a mediados del 2019 y actualmente en proceso) y, ahora, la Reconstrucción con Cambios.
En el sector infraestructura, los G2G han llegado para quedarse y, en ese contexto, vale la pena revisar algunas de las interrogantes que pueden surgir sobre estas herramientas y su relevancia en el momento actual.
¿Necesitamos los G2G? Sí. Algunos critican el mecanismo G2G por considerar que son un reconocimiento de la incapacidad de nuestro propio Estado para contratar y gestionar adecuadamente la inversión pública. Debemos ser claros en reconocer que esa es la realidad, tenemos graves deficiencias en la capacidad y calidad de gasto en la inversión pública en infraestructura. Las inexplicables demoras en la Reconstrucción con Cambios y el hecho que de los 49 hospitales adjudicados por obra pública durante el período 2010-2019 solamente 15 de ellos estén funcionando actualmente, son una clara muestra de la situación actual. Mediante los G2G tenemos acceso a Project Management Offices (PMO) de clase mundial que nos pueden proveer la experiencia, capacidad y gestión de las que carecemos y así asegurarnos que las obras contratadas se ejecutarán en el plazo y los costos convenidos. En el corto y mediano plazo, los G2G son herramientas que, junto con las APPs, nos van a servir (y mucho) para cerrar nuestra brecha de infraestructura.
Gobierno de Reino Unido logró acuerdo con el Perú para la Reconstrucción.
Entonces, ¿nos olvidamos de nuestro sistema de inversión pública y hacemos todas las obras de infraestructura vía G2G? No, lo razonable es que en el mediano plazo construyamos capacidades en nuestro sector público que permitan que podamos contratar y gestionar la inversión pública sin que necesitemos recurrir a estos mecanismos. Aunque suene contradictorio, los G2G también ayudan a este objetivo; no nos olvidemos que uno de los beneficios más importantes de los G2G es la transferencia de conocimiento y capacitación a nuestros funcionarios públicos en la gestión de este tipo de proyectos, lo que no se limita a la licitación misma sino, y quizás más importante, al enfoque colaborativo e innovador en la relación con los contratistas privados en la ejecución de las obras. Así, los G2G pueden contribuir enormemente a mejorar nuestra capacidad y calidad de gasto de inversión pública. Para dar un ejemplo, muchos de los funcionarios del equipo de la COPAL en los Juegos Panamericanos 2019, ahora forman parte del equipo de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, incluyendo a su Directora Ejecutiva.
Dicho esto, ¿los G2G son la fórmula “mágica” para solucionar el déficit de capacidad y calidad del gasto en inversión pública en el Perú? No, existen múltiples problemas que contribuyen a dicho déficit y que requieren ser enfrentados urgentemente. En un excelente artículo publicado recientemente en la Revista Negocios Internacionales de COMEX, Eric Franco identifica tres de ellos: (i) la baja calidad de los expedientes técnicos de muchos proyectos (ii) el temor de muchos funcionarios públicos a tomar decisiones aplicando el principio de gestión de resultados y (iii) la corrupción. Agregaría a estos el enfoque excesivamente formalista de nuestro sistema de contratación pública que está enquistado no solamente en el marco normativo sino, lo que es peor aún, en la actuación de muchos de los funcionarios públicos encargados de aplicarlas en el día a día.
No son problemas que se resuelven de un momento a otro pero que pueden ser enfrentados con acciones concretas, algunas de corto plazo y otras más de mediano plazo, como por ejemplo (a) invertir en mejorar los expedientes técnicos e ingeniería de los proyectos para evitar que “aparezcan” temas no previstos recién en la fase de ejecución de las obras, como bien propone Eric Franco en el artículo antes mencionado; (b) crear en el Estado un equipo altamente especializado que centralice la contratación y gestión de la inversión pública en proyectos de infraestructura de gran envergadura, que debería conformarse sobre la base de los funcionarios que participaron en la ejecución de los G2G que se han beneficiado de la capacitación; y (c) revisar el rol de la Contraloría en la supervisión de la inversión pública, para que cumpla con prevenir y castigar actos de corrupción pero sin maniatar a los funcionarios públicos que deben tomar decisiones en la ejecución de las obras (y que actualmente dudan en hacerlo por el temor de ser sujetos posteriormente a procesos sancionatorios).
Adicionalmente, creo que vale la pena modernizar el marco normativo de nuestro sistema de contratación pública que, como decíamos, es excesivamente formalista, tarea en la cual también podría ayudarnos la experiencia de los países que están entrando en los acuerdos G2G con el Perú.
Finalmente, ¿dado que los G2G llegaron para quedarse, nos olvidamos entonces de las APPs? No, justamente una de las ventajas de estos mecanismos es que nos permiten “combinarlos” con otras herramientas de inversión en infraestructura que ya hemos utilizado con éxito, como las APPs, siempre pensando en brindar el mejor servicio posible a los ciudadanos usuarios de la infraestructura. En este sentido, dado que todo indica que el Gobierno va a seguir apostando por los G2G para la construcción de infraestructura, pensemos entonces en modalidades híbridas, en las cuales la construcción de la infraestructura se realiza a través de un acuerdo G2G mientras que su operación se delega a un privado mediante una APP en cualquiera de sus modalidades (Concesión, Gerenciamiento, etc).
Eso es, por ejemplo, lo que debería ocurrir con el Aeropuerto Internacional de Chinchero, cuya construcción se realizará a través de un G2G con Corea del Sur, y cuya operación debería ser concesionada a un privado de manera que apenas el nuevo Aeropuerto esté listo para operar podamos cerrar el actual Aeropuerto Velasco Astete (concurso que, dicho sea de paso, debería ser convocado más temprano que tarde por Proinversión).
Dicho esto, para decidir si vamos a utilizar el mecanismo G2G para la construcción de una infraestructura que después va a ser operada por un privado (lo que debería ser la regla dado el bajo nivel de servicio al usuario de la gran mayoría de infraestructuras operadas por el Estado), debe tomarse en cuenta que en estos casos muy probablemente el riesgo de construcción de la infraestructura será retenido por el Estado y no podrá ser trasladado al privado, como si ocurre tratándose de una APP en la cual el privado es responsable tanto de la construcción como la operación de la infraestructura y, por tanto, está en mejor capacidad de asumir ambos riesgos.
Como vemos, en el sector infraestructura, si bien los G2G no son la medicina que nos curará de todos los males, sí tienen muchos beneficios que como país nos conviene aprovechar al máximo.
