MANUEL GLAVE

Antes del estallido de la pandemia, en las últimas décadas Chile y Perú habían logrado un crecimiento económico sostenido a partir de la explotación de sus recursos naturales, con la consiguiente expansión de las industrias extractivas. En este modelo de desarrollo, la minería ha jugado un rol estratégico en ambas naciones, las cuales poseen las mayores reservas de cobre, siendo el primer y segundo productor a nivel mundial, respectivamente. 

El Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) junto a Espacio Público, realizó un análisis comparativo entre Chile y Perú acerca del manejo del diálogo en zonas de grandes proyectos mineros y extrajo una serie de recomendaciones para mejorar la instancia de participación.

A lo largo de este boom extractivo (1), las empresas y comunidades locales entablaron diferentes modalidades de relacionarse, que van desde la emergencia de conflictos socioambientales, hasta procesos de participación que derivan en acuerdos a largo plazo para el desarrollo de los territorios locales donde se emplazan los proyectos, dentro y fuera del marco de la institucionalidad ambiental de cada país. 

Sin embargo, a pesar de que ambos países han implementado el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) por más de veinte años, y de que este procedimiento considera ciertos requerimientos para promover el intercambio con la ciudadanía, este no ha permitido una participación de los ciudadanos donde los intereses y preocupaciones sean efectivamente considerados en la toma de decisiones sobre el desarrollo de sus territorios. Por lo mismo, el procedimiento existente cuenta con poca credibilidad y confianza de las poblaciones y no ha sido un mecanismo que prevenga la conflictividad socioambiental. 

Al respecto, un informe sobre seis países de América Latina, entre los que se encuentran Chile y Perú (2), indica que los problemas que enfrenta la participación ciudadana en los procesos de evaluación de impacto ambiental se relacionan tanto con el acceso a la información como con la calidad de la participación. 

Además, se reportan dificultades de implementación y que los actores sociales los consideran espacios meramente procedimentales, ya que las instancias de participación ciudadana se reducen a la posibilidad de enviar observaciones al proyecto. Tal como se plantea en otro informe (3), “la ciudadanía, al verse enfrentada a un proyecto en su territorio se involucra en el proceso y se da cuenta de la debilidad de las normas y procedimientos que existen para su participación. La ciudadanía no está conforme con la manera como se toman las decisiones que impactan directamente sus vidas y cada día exigen más transparencia y mecanismos claros y efectivos para involucrarse en estos procesos”.

Por ello, estos mecanismos, lejos de mitigar los posibles conflictos alrededor de proyectos mineros, los acentúan y dinamizan.

Debido a la alta conflictividad socioambiental y a que en los SEIA los procesos de observaciones ciudadanas son más informativos que participativos, han surgido esquemas de participación alternativos a los establecidos, los cuales han sido promovidos por el propio sector privado, las comunidades y el Estado.

Generar evidencia sobre el funcionamiento y calidad de los mecanismos de participación ciudadana en Chile y Perú es fundamental para visibilizar el hecho de que muchas veces quienes quedan fuera de las decisiones sobre los proyectos en cuestión, son precisamente las comunidades que serán las directamente afectadas y, dentro de ellas, los grupos sociales más vulnerados y vulnerables de las localidades donde se instala la minería. 

Los territorios están en una posición de desventaja inicial frente al Estado o la empresa en términos de recursos técnicos, económicos y de tiempo. Por tanto, conocer las mejores prácticas para generar diálogos más simétricos y efectivos, permitirá colaborar en el mejoramiento de los procesos de participación, a la vez que garantizar el acceso a una participación ciudadana incidente.

Un estudio que realizamos y que analiza la situación de Perú y Chile -denominado "Hallazgos y recomendaciones para mejorar la calidad de la participación en territorios con minería a gran escala"- identificó y caracterizó las experiencias de participación y diálogo entre el sector privado, la sociedad civil y el Estado en el sector minero, a través de la comparación de experiencias peruanas y chilenas.

Para evaluar la calidad de la participación en el sector minero, se seleccionaron aquellos proyectos que habían realizado experiencias de participación alternativas –es decir, fuera del SEIA- como un complemento a los espacios formales establecidos dentro del SEIA. Para el caso chileno se evaluaron 33 casos, correspondientes al universo total de proyectos de la gran minería metálica que habían realizado procesos de participación anticipada entre 2011 y 2018 y a dos casos de mesas de diálogo posterior a la evaluación ambiental con un rol de liderazgo por parte del Estado. 

Para un periodo similar, en el caso peruano se analizaron 13 mesas de diálogo disponibles a partir de los documentos de la Secretaría de Gestión Social y Diálogo, todas realizadas posterior a la evaluación ambiental.

Así, después de la evaluación de la calidad de los espacios de participación -formales y alternativos- se seleccionaron cuatro de los casos con mejores desempeños y se profundizó en sus procesos, logrando identificar algunos aspectos en común que permiten lograr diálogos más simétricos y efectivos. 

En el caso peruano, se eligieron la Mesa de Diálogo de Moquegua y la Mesa de Diálogo para el Reasentamiento Poblacional de Morococha, mientras que, para el caso chileno, las plataformas seleccionadas fueron el Acuerdo Territorial de Sierra Gorda y el Proceso de Participación Temprana Infraestructura Complementaria (INCO) de Minera Los Pelambres. 

CASOS. El estudio analizó 13 mesas de diálogo para indicar los problemas que enfrenta el Estado frente la participación ciudadana

Los hallazgos del estudio realizado se dividieron en cuatro dimensiones: 1) la instalación del proceso de diálogo (que incluye reflexiones sobre las condiciones asimétricas de los participantes y la importancia de la  generación de confianza), 2) los resultados del proceso de diálogo (donde se resalta la importancia del seguimiento de acuerdos), 3) los elementos de la política pública relacionados (como la falta de una visión territorial) y 4) los elementos contextuales que influyen en estos procesos (donde se identificó que los territorios con experiencia previa histórica son más proclives a tener procesos de diálogo significativos por la experiencia acumulada). 

Finalmente, en base a estos hallazgos, se realizaron una serie de recomendaciones para mejorar la calidad de las plataformas de diálogo en ambos países: la innovación institucional, la gobernanza de esquemas participativos y la planificación y el ordenamiento territorial.  

En última instancia, estas recomendaciones responden a la centralidad de las demandas por una participación más incidente en la toma de decisiones. Esta es una tarea ineludible en Chile y Perú, y se hace evidente en los numerosos conflictos socioambientales, así como en el aumento de los movimientos sociales de raigambre territorial. 

No es una tarea sencilla, ya que se requiere que emerjan actores con voluntad de cambio que confluyan en torno al objetivo común de generar innovaciones institucionales que modifiquen las reglas del juego en temas pendientes clave como el ordenamiento territorial, y la evaluación y participación ambiental. Para comenzar, en el corto plazo, es necesario avanzar en la generación de capacidades institucionales que mejoren la calidad de la evaluación socioambiental de proyectos y en una participación ciudadana ajustada a los niveles más altos de incidencia. Para ello, se visualiza tanto la necesidad de reformar el SEIA como de crear —en el caso de Chile— y fortalecer —en el caso de Perú— las instituciones abocadas al diálogo social.

1. Asociado al alto precio de los commodities debido a la gran demanda de materias primas por China, iniciado en 2003 y que tendió a la baja a partir de 2014.

2. Calle, I. y Ryan, D. (coords.) (2016). La participación ciudadana en los procesos de evaluación de impacto ambiental: análisis de casos en 6 países de Latinoamérica. Lima: SPDA.

3. Sandoval, C., Sanhueza, A. y Williner, A. (2015). La planificación participativa para lograr un cambio estructural con igualdad: Las estrategias de participación ciudadana en los procesos de planificación multiescalar. Manuales de la CEPAL, N° 1, p. 23.