Cómo y para qué utilizan los países los recursos de la minería fue, es y será un tema que siempre está en agenda. Las mineras relizan aportes en términos de canon y regalías en los países que tienen proyectos, exploraciones o minas en operación  y, con esos ingresos, las naciones deben reinvertirlas en obras y beneficios para la sociedad.

La División de Recursos Naturales (DRN) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco del Programa de Cooperación Regional para la Gestión Sustentable de los Recursos Mineros en los países Andinos (MinSus), analiza, a partir de dos documentos la asignación, distribución y uso de los ingresos fiscales derivados de la explotación minera en Chile y el Perú.

EL CASO DE CHILE

“Asignación, distribución y uso de los ingresos fiscales derivados de la explotación minera en Chile: un análisis de sus efectos económicos y sociales” busca determinar si existieron “buenas prácticas fiscales” en la regulación minera de Chile durante el período 2000-2020.

Proyecta definir si la utilización de los recursos fiscales provenientes de la minería ha contribuido a mejorar el desempeño macroeconómico, a reducir las desigualdades económicas, a fomentar la generación e implementación de políticas públicas de tipo social, a impulsar la inversión pública agregada o a disminuir las disparidades de ingresos fiscales entre las regiones.

El documento menciona que la administración de estos recursos fiscales provenientes de la minería ha mejorado sustancialmente en Chile en las últimas décadas. También, subraya que, pese a que el país ha realizado avances sustanciales en cuanto a la normativa y gestión de la volatilidad fiscal, aún resulta necesario seguir avanzando en su regulación y la diversificación económica de la actividad, de tal forma que las variaciones de los precios internacionales de los minerales tengan un impacto más moderado en la economía del país.

En primer lugar, se identificó la existencia de buenas prácticas fiscales en la regulación minera de Chile durante el período 2000-2020. La economía chilena cuenta con el desafío de cómo administrar eficazmente los flujos de ingresos fiscales provenientes de la explotación minera y, su vez, cómo lograr efectos derrame que permitan desarrollar a su economía de forma sostenible. En este sentido, se considera que la administración de estos recursos fiscales ha mejorado sustancialmente en Chile en las últimas décadas.

En segundo lugar, se procedió a realizar un diagnóstico sobre las características del régimen fiscal relacionado con la actividad minera en Chile. En este sentido, ha sido posible detectar la importancia relativa de los ingresos fiscales provenientes de la minería en las finanzas públicas del gobierno general de Chile. Es así que, fue posible observar que, si bien estos ingresos públicos de la minería en algunos años ocupan un lugar preponderante en las finanzas del gobierno, su variabilidad temporal resulta muy acentuada y difícil de manejar.

Por lo que se entiende que, si bien Chile ha realizado avances importantes en cuanto a la normativa y gestión de esta volatilidad, aún resulta necesario seguir avanzando en su regulación y la diversificación económica de la actividad de forma de que las variaciones internacionales de los precios de las materias primas cuenten con un impacto aún más moderado en la economía de este país.

En tercer lugar, se procedió a analizar la generación, asignación, distribución y uso de los recursos fiscales provenientes de la minería entre distintos sectores y niveles de gobierno, y entre diferentes jurisdicciones regionales.

Asimismo, a partir de la estimación de modelos vectoriales autoregresivos (VAR), se observa que los ingresos tributarios provenientes de la minería disminuyen a largo plazo la desigualdad de ingresos; los ingresos no tributarios de la minería incrementan tanto el gasto corriente como la inversión pública; y los ingresos no tributarios de la minería incrementan el gasto público de tipo social. Los resultados también mencionan que las transferencias intergubernamentales totales, sin considerar las transferencias de capital, no han dado lugar a reducciones significativas del nivel de disparidad de ingresos fiscales entre los gobiernos regionales.

De la estimación de los dos modelos VAR, que miden efectos de largo plazo de diferentes shocks a ingresos fiscales, se puede señalar que los ingresos fiscales provenientes de la minería han tenido un impacto significativo sobre variables sociales y de gasto público. Es así que, se observa, los ingresos tributarios provenientes de la minería disminuyen a largo plazo la desigualdad de ingresos (índice de Gini).

A su vez, se detecta que los ingresos no tributarios de la minería incrementan tanto el gasto corriente como la inversión pública. Y, finalmente, se obtuvo evidencia empírica de que los ingresos no tributarios de la minería incrementan el gasto público de tipo social. A pesar de ello, se considera importante puntualizar que el peso de estos recursos fiscales provenientes de la explotación minera en el total de ingresos públicos, a no ser en años específicos de incremento importante de los precios internacionales de los recursos mineros, resulta bastante moderado durante el período analizado.

En este sentido, se considera que analizar con mayor profundidad los efectos del resto de los ingresos fiscales (no mineros), y sobre todo de los gastos públicos realizados puede ayudar a tener un panorama más completo de los efectos de la intervención pública en diferentes indicadores macroeconómicos y sociales en Chile

Incluye recomendaciones de política con miras a la administración de los recursos fiscales. Se considera seguir avanzando en medidas de transparencia en la elaboración de los presupuestos públicos referentes a la asignación efectiva de los ingresos públicos (mineros y no mineros). También se recomienda avanzar en una mayor disponibilidad y desagregación de la información económica, social y de finanzas públicas. Finalmente, resulta necesario avanzar en obtener información con una mayor desagregación de los diferentes ítems que componen los ingresos fiscales provenientes de la minería.

EL CASO DE PERÚ
El segundo documento, “Asignación, distribución y uso de los ingresos fiscales provenientes de la actividad minera en el Perú” investiga la forma en que se asignan, distribuyen y usan los ingresos fiscales derivados de la actividad minera en el Perú. Busca profundizar en los mecanismos de distribución y en cómo se usan (gastan) los ingresos fiscales de la actividad minera (IFAM) en este país.

Destaca que una proporción significativa de los IFAM (casi 50%) se destina a los gobiernos subnacionales y universidades públicas ubicadas en los departamentos donde se desarrolla actividad minera. El documento recalca que estos recursos deben orientarse a cubrir las necesidades de la población que vive en las zonas donde se ubican los yacimientos y que la legislación establece la obligatoriedad de destinarlo a gastos de capital (inversión). Sin embargo, es necesario dar una mirada más profunda al destino de estos recursos y determinar si se cumplen con los objetivos trazados.

La investigación dedica especial interés a indagar los posibles efectos de la distribución y el uso de estos recursos en la desigualdad fiscal entre jurisdicciones, la inequidad de los ingresos de las personas y la inversión pública de los distintos niveles de gobierno.

Se observa que este impacto no se ha trasladado a la calidad de vida de la población de forma efectiva. Ello, en primer lugar, ha surgido a partir del lento e ineficiente proceso de descentralización de facultades realizado desde el gobierno nacional a los subnacionales, así como la deficiencia de los últimos en ciertos aspectos administrativos y de capacidad de ejecución a gran escala.

En segundo lugar, relacionado a ello, se observa una deficiente ejecución financiera respecto a los recursos obtenidos a partir de actividades mineras; y, en tercer lugar, la casi nula relación entre dicha ejecución financiera y las necesidades básicas insatisfechas, un aspecto que demuestra la poca efectividad de distribución de recursos entre las distintas funciones que debe cumplir los gobiernos subnacionales. 

Como primera recomendación, se plantea el establecimiento de un Fondo de Estabilización Subnacional, el cual debe ser propiedad de cada gobierno subnacional, con una distribución específica para los gobiernos regionales y locales. De este modo, cada entidad subnacional presenta un margen de decisión eficaz y rápido ante una recesión económica o un período de precios bajos de los metales.

Como se ha explicado en el documento, ambos períodos conllevan una disminución de la transferencia de recursos por parte del sector minero, lo cual no solo disminuye la capacidad de ejecución de los gobiernos subnacionales, además, incrementa el descontento de la población hacia el sector.

Así, este Fondo debe contar con las siguientes características: (i) presentar una cantidad mínima indispensable, la cual no puede ser gastada (por ningún nivel de gobierno), excepto en situaciones extraordinarias establecidas por Ley; (ii) acumular los recursos no gastados en años anteriores; (iii) presentar una base de datos o plataforma digital, en la cual se realice un seguimiento de los recursos acumulados y utilizados por cada gobierno subnacional; (iv) informar a la población interesada acerca de los movimientos realizados a partir de la plataforma anteriormente mencionada; (v) informes de auditoría de terceros y Contraloría; y (vi) cumplir con las normas de la Superintendencia de Mercado de Valores (SMV) de Perú.

Adicionalmente, como mecanismo de uso, es necesario definir umbrales mínimos y máximos del flujo de transferencias en un año calendario hacia el gobierno subnacional. Estos umbrales pueden ser definidos en unidades de unidades monetarias per cápita y pueden diferenciarse por municipalidad, de acuerdo con su zona geográfica o a su clasificación municipal48.

Así, en caso de que el flujo de recursos sea menor al umbral mínimo, el Fondo desembolsa recursos para asegurar un flujo estable; de la misma forma que, si el flujo supera el umbral máximo, el excedente es enviado directamente al Fondo. Dada la necesidad de debido control y diligencia de la gestión de los fondos, su administración estaría a cargo del gobierno nacional, específicamente del Ministerio de Economía y Finanzas, y el resto del equipo debería contar con miembros de otros Ministerios, órganos de control y de supervisión.

Cabe resaltar que esta entidad podría invertir estos recursos en instrumentos que generen rentabilidad y puedan aumentar los recursos, aunque a una tasa libre de riesgo, como el bono a 10 años de un país desarrollado, y con la consigna de poder ofrecer disponibilidad inmediata de los recursos en caso sea necesario.

La construcción de este Fondo busca complementar lo realizado por el Fondo de Estabilización Fiscal (FEF); no obstante, con todos los recursos obtenidos a partir del sector minero. De esta forma, se busca agilizar el proceso de la ejecución financiera de los recursos de canon y regalías mineras de años anteriores, con el objetivo de mantener un nivel constante de financiamiento de proyectos de inversión en regiones mineras.

Ello, sumado a la mayor información repartida a la población, disminuiría los conflictos sociales asociados al sector, y, por ende, aumentaría la capacidad de extracción de los yacimientos mineros. Así, se formaría un círculo virtuoso con el objetivo de incrementar la producción en períodos estratégicos, como períodos de precios altos de los metales, y estabilizar lo ofrecido a la población en períodos de precios bajos. Adicionalmente, como segunda recomendación, se requiere una mejor distribución de los recursos a partir de la extracción minera en las distintas regiones del país. Como se ha visto en el documento, existe una alta heterogeneidad entre los recursos destinados por cada distrito a partir de la estructura de reparticipación con el canon y las regalías mineras, favoreciendo a las regiones mineras.

Esta recomendación de redistribución de recursos mineros debe ser respaldada por un cambio en la distribución del canon minero. Así, el 10% que obtiene el distrito productor es excesivo y genera desigualdad fiscal y una serie de efectos no deseados como migración ineficiente, dependencia de estas rentas y el incremento de los casos de corrupción.

La tercera recomendación plantea un mecanismo de incentivos a partir de la paralización de recursos por bajo nivel de ejecución. A pesar de que actualmente existe un mecanismo llamado “Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal”, los incentivos planteados en la política son distintos. La política de incentivos plantea congelar o inutilizar una proporción de los recursos obtenidos a partir de la actividad minera en un año determinado a partir de la información histórica de la ejecución física y financiera del gobierno subnacional en un período anterior. La paralización de los recursos se podría dar a partir de intervalos de las tasas de ejecución financiera y física, las cuales correspondan a un determinado porcentaje de recursos paralizados.

Estos recursos congelados aún pertenecen al gobierno subnacional, por lo cual van a ser acumulados en el Fondo de Estabilización Subnacional, planteado en la primera recomendación. Así, además de la búsqueda de mayor eficiencia por parte de la entidad, la política tiene dos mecanismos de mejora. En primer lugar, incrementa los recursos disponibles para períodos de baja actividad minera y, por ende, baja transferencia de recursos.

De esta forma, se maximiza la eficiencia intertemporal y se busca suavizar la ejecución de proyectos de inversión a lo largo del tiempo. En segundo lugar, como incentivo hacia los funcionarios públicos, se busca influenciar el accionar de los funcionarios hacia el incremento de la inversión de calidad. Ello se explica a partir del corto período de mandato de los funcionarios en entidades subnacionales, por lo cual la paralización de recursos en un año de su período repercute significativamente en su imagen hacia la población y en la posible mejora de la imagen del siguiente funcionario elegido, el cual va a poder utilizar dichos recursos una vez sean descongelados. 

Por último, como recomendación final, se podría modificar las modalidades de contratos mineros con pagos por anticipado. Si bien esto se ha utilizado cuando los proyectos eran propiedad del Estado y se subastaban entre empresas privadas, puede introducirse esta modalidad permitiendo que las empresas mineras desembolsen dinero por anticipado para formar fondos de inversión. Estos recursos deberían ser complementados con recursos del Estado.

Se debe recordar que ya existe el Fondo de Adelanto Social que ha sido poco operativo hasta el momento. La idea de sumar recursos privados y públicos es mostrar desde el principio ciertos beneficios a la comunidad y obtener mayores capacidades en los funcionarios públicos a partir del desarrollo de actividades con el privado. Con lo primero, se compensaría el efecto del arrastre de pérdidas; mientras que, con lo segundo, se busca preparar a los funcionarios para las actividades que se van a realizar una vez se reciban los recursos por actividad minera.