ANAHÍ ABELEDO

Los subsidios al consumo de combustibles fósiles en todo el mundo se dispararon en 2022, superando el billón de dólares por primera vez y duplicando los niveles de 2021 que, a su vez,  ya eran cinco veces superiores a los de un año antes. Nuevas estimaciones de la Agencia Internacional de Energía (AIE), exponen este aumento de subsidios que llegó de la mano del incremento de los precios del combustible en los mercados internacionales poniéndolos fuera del alcance de muchos consumidores. Sin embargo este esfuerzo fiscal no siempre se justificó en subas de precios y no siempre estuvo bien dirigido. 

Por otra parte, este apoyo no previsto a los fósiles está muy lejos de la voluntad de llegar al Net Zero y contradice los postulados del Pacto Climático de Glasgow. 

En muchos países, sin embargo, los precios realmente pagados por los consumidores por estos combustibles permanecieron en un nivel mucho más bajo que los altos picos alcanzados en otros lugares. 

La AIE rastreó estos subsidios durante muchos años, examinando casos en los que los precios al consumidor son más bajos que el valor de mercado del combustible en sí en el informe "Subsidios al consumo de combustibles fósiles", publicado ayer.  

El Pacto Climático de Glasgow enfatizó que la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles es un paso fundamental hacia una transición exitosa a la energía limpia. Sin embargo, la crisis energética global actual también ha puesto de relieve algunos de los desafíos políticos para hacerlo. 

SUBSIDIOS GLOBALES AL CONSUMO
Los precios de los combustibles fósiles fueron extraordinariamente altos y volátiles en 2022, ya que los mercados energéticos se enfrentaron a las tensiones causadas por la invasión de Ucrania por parte de Rusia, en particular, los fuertes recortes en las entregas de gas natural ruso a Europa. 

Una gama de intervenciones políticas aisló a los consumidores de los precios inflados, pero con el efecto adverso de mantener los combustibles fósiles artificialmente competitivos frente a las alternativas de bajas emisiones. 

Las primeras estimaciones para 2022 muestran que los subsidios al consumo de gas natural y electricidad se duplicaron con creces en comparación con 2021, mientras que los subsidios al petróleo aumentaron alrededor del 85%. 

Los subsidios se concentran principalmente en economías de mercados emergentes y en desarrollo, y más de la mitad se encontraban en países exportadores de combustibles fósiles.

Además de estos subsidios al consumo, la AIE ha rastreado más de US$ 500 mil millones en gastos adicionales para reducir las facturas de energía en 2022, principalmente en economías avanzadas, con alrededor de US$ 350 mil millones en Europa. Pero los precios promedio para el usuario final aún son lo suficientemente altos para cubrir el valor del combustible de mercado en cuestión. 

En Europa, el análisis preliminar muestra que los precios medios para el usuario final estaban cerca, en algunos casos, de los valores de referencia del mercado. 

No obstante, el gasto para reducir las facturas de energía representa una carga fiscal significativa para los gobiernos y, como suele ocurrir con este tipo de medidas, estas intervenciones no siempre han estado bien dirigidas.

Además, corre el riesgo de disminuir el incentivo para usar la energía de manera eficiente o para cambiar a combustibles más limpios.

En noviembre de 2021, el Pacto Climático de Glasgow instó a los países a "eliminar gradualmente... los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles, al tiempo que brindan apoyo específico a los más pobres y vulnerables". 

El análisis muestra que, durante el último año, se implementaron muchas medidas gubernamentales nuevas que limitaron el traspaso de los altos precios internacionales de los combustibles fósiles a los consumidores.

"Algunas de estas medidas pueden defenderse como necesidades sociales o políticas, dadas las dificultades que podría haber causado la exposición total a los precios impulsados ​​por el mercado. Pero la escala de estas intervenciones sigue siendo una señal preocupante para las transiciones energéticas. Si bien muchas otras medidas tomadas por los gobiernos están sirviendo para acelerar las transiciones, estas intervenciones de precios funcionaron en la dirección opuesta al favorecer a los combustibles establecidos", dice la AIE.

Estos desembolsos crecientes contrastaron marcadamente con el Pacto Climático de Glasgow , que en noviembre de 2021 instó a los países a "eliminar gradualmente... los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles, al tiempo que brindan apoyo específico a los más pobres y vulnerables". 

El seguimiento de la AIE sugiere que se comprometieron más de US$ 500 000 millones en gastos adicionales para reducir las facturas de energía en 2022, principalmente en las economías avanzadas; esto se suma a los subsidios al consumo de combustibles fósiles identificados en otros lugares.

Estas medidas incluyeron exenciones de varios impuestos y gravámenes, mecanismos de compensación para diferentes grupos de consumidores afectados, esfuerzos para flexibilizar los plazos de pago o poner una moratoria a las desconexiones por falta de pago. 

Muchas empresas de servicios públicos y otras empresas de energía, así como industrias que consumen mucha energía, recibieron apoyo adicional para administrar los costos más altos relacionados con el combustible, especialmente para el gas y la electricidad.

LOS "PRECIOS DE MERCADO"
Después de la invasión rusa de Ucrania, el petróleo crudo ruso se cotizaba con un descuento significativo en comparación con otros tipos de crudo, ya que algunos compradores optaron por no comprarlo, ya sea voluntariamente o debido a sanciones.  

Esta segmentación del mercado de crudo estuvo acompañada por un aumento dramático en los diferenciales de precios entre el crudo y los productos derivados del petróleo, ya que los mercados de productos continuaron enfrentándose a una escasez de capacidad de refinación global. 

A los efectos de esta estimación, utilizamos precios regionales distintos para los productos finales de petróleo y las calidades del carbón.

Establecer un precio de mercado de referencia para el gas natural siempre es más complicado que para el petróleo o el carbón porque existen grandes diferencias regionales entre los diferentes mercados de gas y los costos de transporte son significativos. 

Pero a medida que el comercio de gas natural licuado (GNL) ha crecido y la competencia de gas a gas establece más precios, un año típico vería las diferencias en los precios comercializados en América del Norte, Europa y Asia reflejando los costos de mover gas entre estos mercados, siendo los precios de América del Norte los más bajos. 

Sin embargo, 2022 estuvo lejos de ser un año típico, con los mercados bajo una presión increíble debido a los recortes en las entregas rusas a Europa. 

Los precios de los contratos a largo plazo vinculados al petróleo se mantuvieron relativamente bajos y esto permitió a algunos países importadores, especialmente en Asia, eludir algunas de las turbulencias del mercado.

Las restricciones de infraestructura jugaron un papel en la amplia gama de precios observada en todo el mundo, ya que la oferta no pudo reasignarse en volúmenes suficientes para cerrar las brechas de precios a pesar de las atractivas oportunidades para el arbitraje de precios. 

La evaluación de los combustibles fósiles no tiene en cuenta las externalidades ambientales, como los precios del carbono. Incorporar un precio del carbono en la evaluación del 'valor real' de estos combustibles aumentaría los valores de referencia y, en igualdad de condiciones, empujaría hacia arriba la estimación de los subsidios a los combustibles fósiles.

LA VERDAD DE LOS PRECIOS PARA LOS CONSUMIDORES
Los precios para los consumidores finales rara vez se mueven al mismo ritmo que los precios internacionales debido a varios amortiguadores, disposiciones contractuales u otros mecanismos para suavizar la volatilidad. 

"Nuestro análisis muestra que muchas de estas medidas gubernamentales no estaban bien dirigidas y, si bien pueden haber protegido parcialmente a los clientes de los costos vertiginosos, mantuvieron artificialmente la competitividad de los combustibles fósiles frente a las alternativas de bajas emisiones", dijeron Toru Muta y Musa Erdogan, analistas de energía de la AIE. 

Como se señala en el World Energy Outlook, los altos precios de los combustibles fósiles fueron la razón principal de la presión alcista sobre los precios mundiales de la electricidad, y representaron el 90 % del aumento de los costos promedio de generación de electricidad en todo el mundo (el gas natural solo representa más del 50 %.

"Los gobiernos tomaron una variedad de medidas para proteger a los consumidores de los peores efectos de la crisis energética. El más común, como siempre, fue simplemente fijar las tarifas de los usuarios finales, o limitar los aumentos en los precios de los combustibles o la electricidad", dicen los expertos. 

Muchas economías europeas avanzadas limitaron la exposición de los consumidores al impacto total de la escalada de los precios del gas natural. 

"Casi todos los subsidios al consumo que encontramos con nuestra metodología de brecha de precios se encontraban en economías emergentes y en desarrollo. Más de la mitad estaban en países exportadores de combustibles fósiles", señalan.

Pero las medidas para limitar el efecto de la volatilidad de los precios estaban mucho más extendidas, sobre todo en Europa. 

"La mayoría de las intervenciones en las economías avanzadas no cumplieron con nuestra definición de subsidios al consumo de combustibles fósiles, porque los precios promedio para el usuario final permanecieron por encima de los valores basados ​​en el mercado. Sin embargo, fueron una importante sangría de los recursos fiscales", marcan los analistas. 

En muchos casos, los niveles de subsidio estimados aumentaron en 2022 simplemente debido a la brecha entre los precios fijos para el usuario final y los niveles de referencia internacionales. 

Este fue el caso en muchos países en el Medio Oriente. Pero en las circunstancias excepcionales de 2022, los gobiernos encontraron múltiples formas de evitar pasar precios altos y volátiles a los consumidores. 

En algunos casos, estas medidas involucraron asignaciones directas de los presupuestos nacionales; en otros casos (especialmente entre los exportadores de combustibles fósiles), las estimaciones de la AIE reflejan ingresos a los que se renuncia al mantener los precios internos mucho más bajos que los puntos de referencia internacionales. Las exenciones y reducciones fiscales tienen un efecto similar. 

Estas intervenciones (no todas serían recogidas como subsidios al consumo de combustibles fósiles según nuestra metodología) se pueden clasificar de la siguiente manera:

1- Fijar precios o limitar los aumentos de precios, por ejemplo:

+ El gobierno peruano decidió en abril de 2022 incluir temporalmente una serie de combustibles de transporte en el Fondo Estatal de Estabilización de Precios de Combustibles para reducir el aumento de los precios.  

+ Tailandia introdujo un tope en el precio del diésel de 30 THB (0,85 USD) por litro.

+ El Salvador introdujo topes de precios para productos de gasolina y diésel.

+ Egipto extendió el período para subsidiar la electricidad, mientras que anteriormente había planeado dejar de hacerlo para fines del año fiscal 2021-2022.

+ Francia promulgó un "escudo tarifario" que inicialmente congeló las tarifas minoristas de electricidad y gas para los hogares y luego limitó la posibilidad de aumentos en el precio.

2- Exenciones de varios impuestos y gravámenes, por ejemplo:

+ El gobierno sudafricano congeló el impuesto general sobre el combustible de la gasolina y el diésel a partir de febrero de 2022 y lo redujo en 1,50 ZAR (0,9 USD) por litro de abril a junio de 2022.

+ Guyana eliminó el impuesto especial sobre la gasolina y el diésel en marzo.

+ El Reino Unido recortó el impuesto sobre el combustible y Bélgica redujo el IVA en las facturas de electricidad del 21% al 6%.

3- Facilitar las condiciones de pago o prohibir las desconexiones por falta de pago:

+ Japón ha facilitado los términos de pago del gas y la electricidad para quienes tienen dificultades para pagar.

+ En España , se promulgó una obligación de "suministro mínimo vital" para los servicios públicos a partir de septiembre de 2021, lo que garantiza que los hogares vulnerables que no pueden pagar sus facturas de electricidad aún reciban suministro durante un período de 10 meses.

4- Mecanismos de compensación para diferentes grupos de consumidores afectados, incluidos hogares, empresas y consumidores industriales:

+ En India , el esquema de subsidio Pradhan Mantri Ujjwala Yojana, que apoya el acceso a GLP para los segmentos más pobres de la población, tuvo un costo de US$ 820 millones. 

+ En Alemania , el gobierno implementó varios pagos adicionales para ayudar a las comunidades vulnerables a pagar sus facturas de calefacción (hogares con beneficios de vivienda, aprendices y estudiantes con préstamos estudiantiles).

+ En Corea , se proporcionaron cupones para gastos de energía, incluidos electricidad, gas, GLP y calefacción, a alrededor de 1,2 millones de hogares vulnerables en 2022, y los montos de los cupones se incrementaron dos veces durante el año.

5- Algunos de los gastos presupuestarios reales fueron muy grandes. Por ejemplo:

+ En Malasia, solo en junio de 2022 se gastaron MYR 5000 millones (alrededor de US$ 1000 millones y el equivalente al 2 % de los ingresos fiscales nacionales), y el gobierno planea reformar su subsidio a la gasolina para que sea más específico en 2023. 

+ En Tailandia , la eliminación del impuesto especial sobre el diésel y el bunker oil para la generación de electricidad se ha prorrogado y continuará hasta marzo de 2023. 

+ En Europa, Alemania ha decidido gastar casi 100 000 millones EUR para reducir las facturas de energía durante los primeros cuatro meses de 2023 con 56 EUR 000 millones para gas y calefacción urbana, así como 43 000 millones EUR para electricidad.

6- Los gobiernos también gastaron sumas considerables en la recapitalización, la suspensión de la deuda y el apoyo a las empresas energéticas o industrias clave de alto consumo energético. Por ejemplo:

+ El gobierno peruano autorizó una inyección excepcional de capital, así como una garantía de préstamo, a la estatal Petroperú.

+ Francia renacionalizó completamente EDF para reforzar su posición financiera durante la crisis y garantizar su capacidad para completar el trabajo de mantenimiento planificado y no planificado en su flota nuclear.

+ Alemania proporcionó una línea de crédito de EUR 13 mil millones a Uniper, que opera activos de generación de energía térmica, para asegurar la liquidez a corto plazo de la empresa.

LECCIONES PARA LA REFORMA DE LOS SUBSIDIOS
En una crisis energética, los gobiernos priorizan proteger a los consumidores de impactos dañinos en los precios por encima de los compromisos de eliminar gradualmente los subsidios. 

Esto fue muy visible en 2022 y resultó en un fuerte aumento de los subsidios al consumo de combustibles fósiles y otras medidas para limitar los impactos en las facturas de energía. Se redujeron las dificultades, pero disminuyó el incentivo para que los consumidores ahorren o cambien a fuentes de energía alternativas y más limpias, lo que retrasó la resolución duradera de la crisis. También se agotaron fondos públicos que podrían haberse gastado en otras áreas, incluso en transiciones de energía limpia.

Los precios de los combustibles fósiles no son la mejor manera de impulsar las transiciones de energía limpia. Los enfoques desequilibrados o mal secuenciados de las transiciones, en los que el suministro de combustible se reduce antes que la demanda, crean riesgos claros de nuevos picos de precios, y no hay garantía de que tales episodios sean inequívocamente buenos para las transiciones. 

Como se señala en el World Energy Outlook 2022 , “los altos precios de los combustibles fósiles no sustituyen a las políticas climáticas”. En la práctica, las preocupaciones sobre la asequibilidad pueden reducir la atención y el dinero que los legisladores dedican a la energía limpia. 

También pueden, en algunos casos (como se vio en 2022), provocar un mayor uso de combustibles más contaminantes, es decir, un cambio de gas a carbón. Y las presiones inflacionarias elevan los costos de endeudamiento en detrimento de las inversiones en energía limpia intensivas en capital.

Los altos precios de los combustibles fósiles afectan más a los pobres, pero los subsidios rara vez están bien orientados para proteger a los grupos vulnerables y tienden a beneficiar a los segmentos más acomodados de la población. Esto se demostró nuevamente en 2022, ya que la prioridad política de responder rápidamente a menudo superó la tarea más ardua de dirigir el apoyo donde más se necesitaba. 

La focalización efectiva requiere una inversión previa en una mejor recopilación de datos y en el establecimiento de mecanismos efectivos de transferencia de efectivo.

Es mejor gastar en cambios estructurales que en ayuda de emergencia . Los recursos se utilizan mejor para promover cambios que brinden una protección duradera contra la volatilidad de los precios de los combustibles. 

Esto significa anclar los precios basados ​​en el mercado en un conjunto más amplio de políticas y medidas que permitan opciones más limpias para los hogares y las industrias. Se debería facilitar la disponibilidad de equipos y servicios de alta eficiencia y bajas emisiones, y ayudar a los consumidores más pobres a administrar los costos iniciales de estas inversiones.